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香港慈善经验的内地分享(组图)

  发布于 2021-09-07  

  11月16日,为期3天的“中国公益慈善创新型人才”培训计划在成都启动。首期培训班上,来自全国各地民政系统的近百名官员就慈善政策与制度创新等专题进行了学习和交流。主办单位民政部希望藉此打造中国公益慈善事业的“黄埔军校”,并计划在3年时间里开展7期培训,培养400余名专业公益慈善人才。

  这次培训打上了很深的“香港烙印”:资助单位是,香港社会福利署的助理署长林嘉泰做了《香港政府对非政府福利机构的津助、监管及协作经验》的主题交流,而香港福幼基金会也贡献了其在四川地震后的救援实践。

  “他山之石,可以攻玉”。香港慈善组织的经验和政府对其的监管措施,也许可以为内地的慈善事业提供一份参考和镜鉴。

  作为香港最大的慈善公益资助机构,赛马会的名字内地民众应该并不陌生。尽管它的资助原则是“取之香港,用之香港”,但在华东水灾、汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等重大突发灾难中,都能看到它的身影。

  “5·12汶川大地震”发生后第二天,就拨出紧急捐款3000万港元,通过中央政府驻港联络办公室转交中国红十字会;5月14日至28日,马会又在多处内部场所设置善款收集箱,筹得善款逾950万港元,捐予中国红十字会;7月11日,又宣布拨出10亿港元,协助四川地震灾后重建工作。

  公司事务执行总监麦建华16日上午在开班仪式上介绍说,成立于1884年的已有127年的历史,是香港唯一获政府批准持牌经营赛马博彩、“六合彩”奖券以及足球博彩的专营机构。自1973年规范化博彩以来,向政府缴纳1020亿税款,慈善捐款累计达280亿,是全港纳税最多的机构以及最大慈善公益资助机构。

  麦建华说,马会的独家经营,不仅有利于政府对博彩业的管治和监控,更重要的是,马会本身是一个非牟利机构,没有股东,无需分红,所有盈余最终都会悉数回馈社会。

  “它有效地将大众对博彩游戏的兴趣,转化成社会的捐献动力。不用全然倚赖政府拨款分派福利,而是直接从社会上吸取游资,经过合理分配,转拨到急待支援的一群人身上。”麦建华说,马会这种经营模式在全球赛马机构之中实属独特,不但令它享誉国际马坛,更令它成为香港最大的善款来源和社会的一项珍贵资产。

  据介绍,马会虽然不属政府机关,但一直都密切配合香港政府的社会福利和社会的发展。例如七十年代的香港,新移民大量涌入,医疗不足,传染病横行,马会的捐助以兴建医院、购置医疗设施为主,并建立了遍布港九的“妇女健康检验中心”;进入八、九十年代,人们更多关注青少年的教育,马会设立奖学金、助学金,并投巨资兴建了香港科技大学等。马会还捐助了香港众多慈善机构,使它们在成立初期得到运营和行政经费。

  据介绍,马会拨款资助的原则,是向慈善机构和志愿团体直接拨款,每年捐献约为10亿元,今年更达16亿多。至于花落谁家,则会由马会负责慈善事宜的部门,对所有申请机构作紧密联系和研究,以确保最终受惠的是香港最广大的群众。在调拨慈善公益款项上力求透明,既让需要资助的机构求助有门,更要让市民感到拨款能令社会整体受益。

  麦建华说,由于马会不是政府机关,所以在调拨资源上更具灵活性和弹性。马会并不被动地等待慈善团体和志愿机构申请资助,更主动找出社会于不同时期的需要,结合近期紧急需要和长远规划,提出向慈善团体的捐助计划。

  例如2003年初香港市民备受非典型肺炎困扰,慈善信托基金主动拨款1.25亿元,资助全港学校及社会服务中心购买清洁物料进行预防。其后又拨款5亿元,协助政府成立传染病预防及控制中心。麦建华说,的每分钱、每分拨款,其实都属于香港社会整体的一部分,因此马会每年通过《年报》向全港市民汇报账项来往,大众可以对马会作出监控,以确保马会的每分钱用得其所、确保每项拨款都符合申请时指定的用途,以杜绝贪污腐化有机会滋生。

  “与赛马会这样的大慈善机构比起来,福幼基金会算是规模很小的了,但这并不影响我们在灾后重建过程中发挥自己独特的作用。”周建国说。周建国此前曾担任过民政部救灾司副司长,现在的身份是香港福幼基金会国内项目总监。由于地震灾区的诸多项目,三年来他呆在成都的时间比在家更长些。在这次培训班上,他以《福幼基金会四川地震救援实践》为题,分享了基金会在汶川大地震之后的运作情况,尤其是伤员康复方面的经验。

  “福幼基金会”缘起1991年华东水灾,香港演艺界发动全港“减灾扶贫”大行动,部分成员实地考察大陆灾难、贫困、疾病、孤儿等问题后,于1994年正式向香港政府注册成立非营利慈善团体“福幼基金会”,主席为曾志伟。

  周建国正是在1991年时由于此活动与该机构主要负责人结缘的。“当时我们国家还不愿意境外慈善组织进灾区,我是冒险帮了他们的忙。”基于相互的了解和信任,1998年机构改革时,周离开民政部去了福幼基金会。

  “5·12汶川大地震”发生时,周建国正巧在成都。他当时就敏锐地意识到,对于缺乏专业技术人才且有境外非政府组织身份的福幼基金会来说,时机最适宜、成效最大化应该是在紧急救援之后。

  地震发生后,福幼基金会迅速筹得逾2500万善款。如何花钱也是学问,一些细节可以看出福幼基金会对节俭、实用性的重视:为临时安置点提供的保暖物资,是定制的6900张2米5乘2米5的超大棉被,这样父母带2个小孩一床被子就够了,减少运输量;当地并没有太多小学生,但学龄前的孩子却没地方去,于是他们新建重建了9所幼儿园;为了降低建筑成本,周建国从网上查到一位教授有内保温水泥砖的专利技术,连夜飞到兰州,与其签署了5年内无偿使用这一专利技术的合同……

  他们也有自己的“狡猾”之处:原本想帮600户村民完成民房重建,但发现难以平衡关系,且易引发老百姓和政府之间的矛盾,于是在做了90户之后选择中止,改为修建公路、桥梁、乡镇卫生院、村民活动中心等公共基础设施。

  “我们的优势就是灵活,觉得该做、可以做,你就去规划,总部基本不会反对,只是财务控制,超过预算要拿出理由来。比如四川项目3000万,机构放500万,剩下2500万随便怎么用。我们也是第一次遇到这么紧急这么大规模的行动,董事会表态:一线最了解情况,一线说了算。假如是政府部门,一定要逐级上报,实际上最了解情况的和最终决定的不知道隔了多少层。”周建国说。

  2008年8月,外地治疗的伤员已经开始返乡,此时伤员康复工作已经由卫生系统移交至残联系统,却缺乏康复人员、设备、技术及场所。福幼基金会决定投入力量直接在灾区做伤员康复。

  但现实情况实在不容乐观:地震前整个四川只有9间省级或地级康复中心,大部分医疗人员缺乏对早期康复治疗的认识与经验;山区村民居住分散,多数生活困难且没有医疗保险。更要命的是,到底有多少伤员需要康复治疗,都没有一个准确的数据。

  “具体到底该怎么做?我们也迷茫过。对口支援省市派遣的短期康复医疗队会撤退,短期的培训班根本不可能培养出合格的康复医师及治疗师;我看过好多价值数万甚至上百万的康复设备,因为无人会使用锁在仓库里;修大楼倒是简单,把钱打过去,过几年来剪彩就是了。但一旦错过最黄金的康复期,很多伤员可能就只有一辈子残疾了!”周建国说。

  正当他焦头烂额的时候,遇到了中国康复医学会常务副会长、南京医科大学康复医学系主任励建安教授。这位中国康复界的首席专家、国际康复救灾委员会的主席,高度赞同“福幼基金会”的工作方向,并且针对现状提出了自己的建议:

  采用集中治疗的方式,把伤员接到基层医院住院康复,“福幼基金会”支付住院费、伤员饭费补贴和往返交通费;同时再向医院提供必要的康复设备,招募专业技术人员。“这样一来,伤员能来了,康复医师有了,香港马会2020开奖结果与记录人,医院肯定会乐意合作。”这一高招让周建国茅塞顿开。

  伤残人员数据信息不全,就招募志愿者自己做康复需求调查;专业技术人员缺乏,就购买康复治疗师的长期服务。为了稳定队伍,周建国提出了一个被康复界认为最具人文关怀的方案:

  招募的康复治疗师须是高等学校康复专业毕业;每周多工作一天;签约服务期不得少于三个月;按学历、工作经历、承担工作性质,提供1500到4000元/月不等的补贴;服务期每增加3个月,补贴定量增加,4000元封顶;每月强制省内旅游一次;每三个月可以探亲一周,基金会提供交通费;购买人身险;遇伤员两次投诉,解除志愿者服务合约。

  为了满足志愿者自我提升业务水平的愿望,基金会还通过向合作机构“国际助残”提供伤员治疗费,换取外国专家每周为团队授课一次,并定期邀请国内、香港专家到中心教学查房与授课。

  2008年10月至2009年1月,江油康复中心的试验成功之后,周建国将这一模型搬到了绵竹。此后又在遵道镇、安县建立起了康复中心,在江油板房区和北川中学建立了康复点。“截至2010年12月,共收治伤员1704名(含860名后续手术伤员),其中,伤员康复人均花费约4300元,包括购买器材设备、伤员家居改造、团队运营等所有费用。同样的病人住在地级市医院最少七八千,省会城市估计上万。连香港人都不相信才花这么点钱!”

  不仅要节约,还要经得起检验:福幼成都办公室每三个月向香港递交一次赈灾专案报告与财务报告,由香港办公室交香港会计事务所审计;成都办公室则请“四川中衡安信会计师事务所”每三月审计一次财务报告。

  据周建国介绍,这一被称为“福幼基金会绵竹地震康复模式”的探索在康复界也引起了不小的反响。“我们想的不仅是让震区伤员得到康复,更想为当地培养一支高素质的人才队伍。”

  内部事务经理王红说,赛马会有持续的稳定的资金来源,且实力雄厚,基本不存在筹款压力以及受经济环境及捐助人意愿等因素的制约,“这种经营模式很难在内地复制。”

  透明则是她强调的一个很重要的原则,而这一点目前在内地比较难做到。“我们每年花了多少钱,用在什么方面,取得了什么成果,都要通过年报公之于众,所有人都能看见。”对于项目的监管,也是相当严格。“比如我们在四川的项目,专门从香港聘请了专业的工程师留在成都,每周去工地看一次,检查原材料、工程进度等。”

  周建国则表示,信誉是慈善机构的立身之本。“在香港,你会发现一个NGO(非政府组织)死不起,有一次信任危机事件,政府都不用管,舆论就把你淹灭了!”他坦率地指出,国内许多慈善组织,表面上看是民间机构,行事方法和理念仍然是政府做派与行政思维,“这也是容易出问题的地方。尽管回归民间是趋势,但这很难,只有慢慢推进。”

  周建国认为,政府部门要允许民间公益慈善机构发展,给他们积累业绩和名声的时间和机会。“我们做教育项目,比如在贫困地区先做一个班,从初中端到高中再到大学,让社会看到一个完整的过程,这样人家才会觉得你做事情踏实认真,逐渐信任你、认可你。”他说,政府也许重视数量,但基金会更重视做透、做长远。

  香港社会福利署的助理署长林嘉泰也在第一天下午为学员们上了一堂《香港政府对非政府福利机构的津助、监管及协作经验》的课。来自内地的官员们一致认为,这对于内地的民政系统来说,相当具有借鉴意义。

  据林嘉泰介绍,目前受香港特区政府社会福利署(简称“社署”)津助的171家非政府机构(简称“机构”)中,164家是以整笔拨款方式运作,它们所得的津贴额占社署对机构津助总额的99%。其余7家则按旧有的非整笔拨款方式运作。

  社会福利署所提供的服务共分为7个领域,分别是家庭及儿童福利、社会保障、安老服务、康复及医务社会服务、违法者服务、社区发展以及青少年服务。除社会保障服务全部直接由社署提供外,受政府资助的机构皆参与其余6个领域的服务。

  林嘉泰说,香港现行的整笔拨款助制度规定,社署与受津助的机构之间的关系,重点由控制“资源的投入”转移为“监管其输出”。这是涉及公帑(编辑注:公共财产)的正式关系,计算整笔拨款的方程式及其它载于《整笔拨款手册》的规则,内容经社署与有关机构协商后决定,对双方均具约束力。

  据介绍,资助总额会以整笔拨款形式向机构发放。社署与机构共为每项受资助服务制订《津贴及服务协议》,以界定各种服务的目标、范围、优先次序和所要求的表现标准。机构在达到协议规定的前提下,可自行决定如何调配政府的资助金额,应付不断转变的社会需求,以确保服务符合成本效益。

  林嘉泰表示,香港的福利服务经过几十年的发展,政府跟机构已经建立好伙伴的关系。政府主要负责制定服务政策、拟定发展方向、向立法会申请拨款、监察机构的服务表现及向市民直接提供法定及核心的福利服务,包括社会保障。

  机构的主要功能则是按政府的既定服务政策,向市民提供优质核心及非核心的福利服务。机构站在社会需要的最前线,可以应市民的需要,提供一些政府未能提供的服务,或者是有别于政府所提供的服务,并持续向社署反映服务的需求及服务使用者的意见,协助厘定社会政策,使服务更切合市民的需要。

  社会福利署作为香港福利政策的主要执行部门,会定期为机构举办分享会及研习班。为促进机构与社署的沟通,社署津贴科为每家机构委派一名主任,而各服务科亦会定期与机构联络,商讨服务发展及运作事宜。另外,社署人员还会不时与机构召开地区会议,以促进地区服务的策划及统筹工作。

  林嘉泰说,社署与机构共同签订《津贴及服务协议》后,以整笔拨款津助模式向机构进行拨款,并通过“服务表现监察制度”来监察机构的受津助服务,其目的是加强问责性,确保公帑有效运用。这一制度包括三个主要组成部分,分别是《津贴及服务协议》,《服务质素标准》和《服务表现评估》。

  《津贴及服务协议》的内容包括社署作为资助者和机构作为服务营办者的角色、要求和责任、服务单位所提供的服务类别和所需达到的水平,包括基本服务规定、服务量和服务成效标准、服务质素标准等。社署会定期修订各《津贴及服务协议》的内容,以适应不断转变的社会需求。

  《服务质素标准》是为机构在管理和提供服务方面界定它们所需达到的水平,当中包括四个原则,分别是数据提供、服务管理、对服务使用者的服务和尊重服务使用者的权利。在这四个原则下定立了16项服务质素标准及其准则。

  《服务表现评估》分两部分。首先,机构须为辖下每个受津助的服务单位进行自我评估,定期向社署提交自我评估报告和统计资料。假如有不符合要求的地方,机构要提交改善计划和进度报告,确保服务表现达到要求的水平。

  此外,社署会以随机的方法,抽选服务单位接受预先通知或突击的探访。如服务单位被怀疑出现服务表现问题,例如接到市民投诉,社署也会随时到访单位进行实地评估,如发现单位有不符合要求的地方,会要求机构提交改善计划和落实改善措施。

  林嘉泰说,由于地域不同,经济、社会环境差异,要将香港社福制度在内地复制,恐怕未尽合宜。然而,香港社会福利发展经验中的几个元素是相当值得参考的,例如政府与社福机构的伙伴关系,政府既要负责监察公帑的运用,也要给予机构一定的灵活性;政府是政策的制定者,重视机构在前线掌握的服务需求,从而制定适合时宜的政策,这种与机构分工合作、互相尊重的伙伴关系,是香港社会福利服务一个非常重要的基础。